上世紀(jì)90年代，張維迎教授提出地方競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)市場(chǎng)進(jìn)程的觀點(diǎn):地方在財(cái)政壓力下將被迫向市場(chǎng)讓步。此后，錢(qián)穎一教授指出，中國(guó)的財(cái)政體系實(shí)際上是財(cái)政聯(lián)邦制。本世紀(jì)初，張五常教授大力宣揚(yáng)地方競(jìng)爭(zhēng)的好處。張教授指出，很多地方政府低價(jià)甚至免費(fèi)向企業(yè)提供土地，這不是做虧本生意，而是精明，因?yàn)槠髽I(yè)投資會(huì)提供穩(wěn)定的稅源，吸引的投資越多稅源越廣。
 
　　但是另一方面，地方政府土地財(cái)政卻愈演愈烈。那些住宅用地不斷拍出高價(jià)。是不是地方政府有意控制土地供應(yīng)量，以獲取最大的土地收益？很多媒體評(píng)論人、網(wǎng)友確實(shí)是這么指責(zé)地方政府的。他們說(shuō)，地方政府和開(kāi)發(fā)商合作，抬高房?jī)r(jià)，以維持土地財(cái)政。一些更傾向市場(chǎng)的人則認(rèn)為，開(kāi)發(fā)商只是被動(dòng)接受者，地方政府是單方面憑借壟斷權(quán)力抬高地價(jià)。
 
　　即使在支持張五常教授的觀點(diǎn)的人中，有些人也發(fā)出疑問(wèn)：是不是地方政府在工業(yè)用地和住宅用地上實(shí)行兩種不同的模式——工業(yè)用地可以低價(jià)甚至免費(fèi)以吸引投資，但在住宅用地上卻收割增值收益？
 
　　這個(gè)邏輯是說(shuō)不通的。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)是全面的。如果地方政府在工業(yè)用地上優(yōu)惠，而在住宅用地上狠賺，那么，這會(huì)抬高人力資源成本、創(chuàng)業(yè)成本，從而使它們?cè)诠�業(yè)用地上的努力付之東流。其他地區(qū)一定會(huì)在住宅用地增強(qiáng)吸引力以爭(zhēng)奪稅源，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果理應(yīng)是住宅用地的價(jià)格也下跌。

　　那么，怎么解釋現(xiàn)在的土地財(cái)政現(xiàn)象？這要從2005年、2006年的房地產(chǎn)調(diào)控說(shuō)起。
 
　　2004年底，中國(guó)外匯儲(chǔ)備增加2000億美元，達(dá)到6099億美元。與此相應(yīng)，央行至少應(yīng)放出4萬(wàn)多億人民幣。當(dāng)時(shí)，全球初顯貨幣泛濫之苗頭。薛兆豐2003的文章即已說(shuō)過(guò)，守住了匯率，引入了通脹。多發(fā)的貨幣，首先推動(dòng)房產(chǎn)、能源等價(jià)格上升，地價(jià)自然也上升。那時(shí)就有指責(zé)土地財(cái)政的聲音，但不是很強(qiáng)烈，因?yàn)槟菚r(shí)房?jī)r(jià)上升還很慢。在2004年的北京，還時(shí)常可以買(mǎi)到打折房。
 
　　但是老百姓已經(jīng)無(wú)法忍受房?jī)r(jià)的輕微上升。他們呼吁政府調(diào)控。2005年，出臺(tái)了“國(guó)八條”調(diào)控房?jī)r(jià)，其要點(diǎn)之一是緊縮土地供應(yīng)，以免給不良開(kāi)發(fā)商賺錢(qián)的機(jī)會(huì)。此后，北京房產(chǎn)均價(jià)從每年上漲幾百元一躍變成每年上漲幾千元。2006年又出臺(tái)了“國(guó)六條”，土地供應(yīng)更加緊張。經(jīng)過(guò)幾番調(diào)控，地方的供地量的審批權(quán)被收到國(guó)土資源部。國(guó)土資源部不直接審批地塊，但進(jìn)行量的控制，其機(jī)制大致類(lèi)似于銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的額度控制。
 
　　當(dāng)時(shí)的網(wǎng)絡(luò)上，對(duì)此一片歡呼。易憲容教授的“北京房?jī)r(jià)將下跌30%”論受到追捧。（我遇到一個(gè)專(zhuān)門(mén)做地產(chǎn)銷(xiāo)售的老板，他說(shuō)：政府下狠手了，緊縮用地，這是逼開(kāi)發(fā)商降價(jià)，房?jī)r(jià)一定會(huì)大跌。）不過(guò)不久之后，媒體又紛紛發(fā)出憤怒的質(zhì)問(wèn)：房?jī)r(jià)為何“逆勢(shì)”上漲？
 
　　我要說(shuō)的是，在2005年調(diào)控之前，地方政府根本就沒(méi)有抬高住宅地價(jià)的動(dòng)機(jī)和行為。當(dāng)年地方官員中一個(gè)非常流行的詞叫“經(jīng)營(yíng)城市”。他們需要引入大量的資金來(lái)進(jìn)行城市改造，以創(chuàng)造更好的投資環(huán)境。如果他們緊縮供地，他們就會(huì)趕跑資金。不知還有多少人記得原青島市委書(shū)記杜世成，他就喜歡說(shuō)“經(jīng)營(yíng)城市”。在杜世成倒臺(tái)之后，媒體狂批杜世成，“經(jīng)營(yíng)城市”為重點(diǎn)批判點(diǎn)。
 
　　另一個(gè)例子是，即使在宏觀調(diào)控之后，地方政府仍有加大供地的動(dòng)機(jī)。在那時(shí)，如舊廠改造等騰出來(lái)的土地，是可以不計(jì)入土地計(jì)劃的，很多地方政府就利用這一點(diǎn)來(lái)加大供地。可能很多人都沒(méi)注意當(dāng)年的一個(gè)小案子：上海的某處長(zhǎng)被抓，他就是掌管這類(lèi)用地的。當(dāng)時(shí)媒體評(píng)論：某處長(zhǎng)貪污事小，放出很多計(jì)劃外土地對(duì)抗宏觀調(diào)控事大。
 
　　可以說(shuō)，土地財(cái)政完全不是地方政府有意識(shí)追求的結(jié)果。正是對(duì)土地的總量調(diào)控造成了土地財(cái)政。一方面，人民幣匯率未改革，貨幣增發(fā)越到后面越迅速，推高地價(jià)；另一方面，土地總量控制限制了地方競(jìng)爭(zhēng)的空間，使得擴(kuò)展稅源的速度減慢，這兩方面的作用，使得土地收入占地方財(cái)政收入的比例越來(lái)越大。地方政府在土地上發(fā)了一筆意外之財(cái)。
 
　　但是地方競(jìng)爭(zhēng)的威力仍然還在，時(shí)不時(shí)要冒出頭來(lái)。以北京為例，北京是緊縮了土地供應(yīng)，但周邊的河北境內(nèi)的市縣卻加大了土地供應(yīng)爭(zhēng)搶北京客源。2009年，廊坊市委書(shū)記在兩會(huì)上拍胸脯說(shuō)，開(kāi)發(fā)商如果在廊坊投資虧了錢(qián)，廊坊將白送土地作為補(bǔ)償。廊坊市委書(shū)記的這番話引起了媒體激烈討伐。
 
　　討伐者并沒(méi)有意識(shí)到，廊坊的做法其實(shí)是加大土地供應(yīng)、降低房?jī)r(jià)的好事。他們更不知道，這樣的做法在宏觀調(diào)控之前就已經(jīng)存在，只是人們沒(méi)去注意而已。廊坊市委書(shū)記只是在不恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候說(shuō)了不恰當(dāng)?shù)脑挕＿@種事埋頭做就好了。這個(gè)例子也說(shuō)明，地方政府在住宅土地上，也是跟工業(yè)用地一樣，愿意低價(jià)出售甚至白送土地的。
 
　　我老家縣城就有這樣的例子。宏觀調(diào)控之前，我們縣引入一個(gè)港商搞舊城改造，結(jié)果港商沒(méi)有賺到錢(qián)，于是縣里答應(yīng)給他一塊低價(jià)的土地作為補(bǔ)償。地方政府這么做是有道理的，因?yàn)檫@類(lèi)似于千金買(mǎi)馬骨，可以吸引資金和稅源。我相信這并非唯有我們縣才有的特例，這種現(xiàn)象應(yīng)該在很多縣市都存在。
 
　　縣里給的這塊地位置很不錯(cuò)，可以劃成小塊出售，每小塊大約50—60平米，賣(mài)20萬(wàn)元。那是2005年。我聽(tīng)了很吃驚，沒(méi)想到縣城的地價(jià)也這么貴了。1990年代末期，那樣的一塊地才賣(mài)3萬(wàn)元。不過(guò)，很多人準(zhǔn)備好了錢(qián)卻沒(méi)買(mǎi)得了地，因?yàn)楹暧^調(diào)控來(lái)了，那塊土地凍結(jié)了。去年，每小塊土地漲到了60萬(wàn)元，我聽(tīng)了沒(méi)有任何吃驚。
 
　　至于小產(chǎn)權(quán)房，地方政府會(huì)不會(huì)因?yàn)榕c農(nóng)民爭(zhēng)利而堅(jiān)持反對(duì)呢？也未必。地方政府當(dāng)然希望獨(dú)享土地收益，但如果讓地方競(jìng)爭(zhēng)深入下去，地方政府應(yīng)該也會(huì)推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房合法化。實(shí)際上，在宏觀調(diào)控之前，廣州就一直力推宅基地入市改革。看當(dāng)時(shí)的形勢(shì)，馬上就要成功了，這塊肥肉都已經(jīng)到嗓子眼了，但宏觀調(diào)控來(lái)了，官員的行為模式馬上改變。直到今天，這塊肥肉都沒(méi)有吐出來(lái)。在廣東下面的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實(shí)都已經(jīng)沒(méi)有人在意小產(chǎn)權(quán)房的概念了，反正每塊地都可以拿出來(lái)蓋工廠、蓋住房，只要能吸引到稅源就好。