昨日，北京市衛計委公布數據，11月北京"單獨兩孩"申請量為1812個，比10月減少500多個，已連續第4個月下降。這一數據再次顯示“單獨兩孩”政策成效有限。成效為什么有限，在《“單獨二胎”沒人生尷尬了誰》已經有過介紹。但這一政策施行本身，同樣也很有必要反思。

　　“遠遠低于預期”是評價“單獨兩孩”政策的關鍵詞

　　申請量連月降低，進一步證實生育量“反彈”不起來

　　“單獨兩孩”政策今年各地陸續實施后，民眾生育意愿增加有限，這已經為許多數據所證實，如截至今年8月，“全國符合條件的1100萬對夫婦僅70萬申請生二孩”。當初對“單獨兩孩”如臨大敵的計生專家和官員，給出的解釋是“政策有一個滯后性”。但昨日北京公布的數據讓這一說法也變得非常可疑：

　　北京“單獨兩孩”政策實施9個多月來，平均每個月的申請量為3000多例，但最近幾個月申請量逐月遞減。8月“單獨兩孩”申請量為2976例，9月為2683例，10月為2334例，11月為1812例。…[詳細]

　　連月下降，讓預期中的“生育反彈”更加彈不起來。不妨對比下去年底，單獨兩孩實施之前，北京計生官員所作的預測——

　　“葉小敏稱，市計生委今年12月份進行了1萬人的快速調查……分析這些家庭發現，愿意生二孩的在2011年比例為60%到70%，今年比例降到50%到60%。預測從明年開始，前5年是出生高峰，累計增加28萬新生人口，平均每年5萬。從第五年開始下降，后5年一共大約增加20萬。”…[詳細]

　　按這說法，5年的單獨二胎出生高峰累計會增加28萬新生人口，則每月得新增4700人左右，才不到一年，領證的就萎縮到每月不到2000人，而且領證的還不見得會立刻生或一定生，這28萬究竟從何而來？

　　無怪乎北京官方政務微博“北京發布”不得不承認，“目前的申請量遠低于預期”。

　　公共政策預測不準不罕見，但單獨兩孩效果“遠遠低于預期”已經在各地官方說法里出現多次

　　“單獨兩孩”是一項公共政策，公共政策的效果只有實行后才能完全看得見，因此預測不準倒也正常。但像“單獨兩孩”這樣，各地都紛紛出現實際執行效果“遠遠低于預期”的，還真是不多見。

　　典型例子如浙江，該省計生委去年的預測是：“2014年實施單獨兩孩政策后，出生數增量頭五年分別約8萬、10萬、11萬、11萬、10萬人，累計50萬人；此后近十年基本穩定在8萬人左右。綜合考慮部分夫婦年齡較大無法生育和目前我省30%群眾自愿放棄生育二孩等因素，頭五年出生數增量約為35萬人。”

　　浙江今年1月17日就實行了“單獨兩孩”政策，基本不存在政策推行較遲產生的滯后效果。那么，實際情況如何呢？浙江衛計委8月的一份報告稱，“到7月31日，全省單獨夫婦再生育申請受理6.20萬例，已審批5.89萬例，已批對象中懷孕數2.60萬人；全省單獨夫婦已再生育5054人，目前在孕年底前出生為2.01萬人。預計全年全省單獨夫婦再生育申請受理數9萬例左右，實際出生約為2.5萬多人”。這2.5萬的數字，還未刨去本來就打算超生的，而這比預期的8萬乘以70%即5.6萬，要少了3萬人以上。所以浙江衛計委不得不表示：“今年實際出生人口數要比我們預計的少很多。”…[詳細]

　　除此之外，地方官員稱單獨二胎申請“比預期的要少很多”的報道，還有很多。廣州市人口發展戰略研究領導小組辦公室主任段建華甚至表示，廣州“單獨兩孩”申請不如預期，預計接下來也不會出現申請高峰。

　　事實上，官方人口數據預測不準不奇怪，已經發生許多次

　　“十五”、“十一五”的人口規劃預測，都比實際情況多出了50%

　　不要以為這是人口領域的官員專家首次預測錯人口數據的增長。連“十五”規劃、“十一五”規劃這樣的國民經濟運行總規劃，里面的人口預測都堪稱偏差得離譜。

　　《全國“十五”人口與計劃生育事業發展規劃》中提到，到 2005年末，增加人口不超過 5600 萬人，總人口控制在 13.3 億以內。若以實際普查的2000年底中國人口為12.6743億來算，相當于要求人口增長控制在6257萬以內，但事實上這5年只增長了4013萬人，規劃比實際高出55.9%。

　　“十五”規劃還是控制上限，“十一五”規劃的預測更為“奔放”：2006年12月29日國務院印發的《人口發展“十一五”和2020年規劃》提到，“未來十年我國人口……將以年均800萬人-1000萬人的速度增長……總和生育率必須穩定在1.8左右。按此預測，2010年……人口總量將達到13.6億。”實際情況怎樣呢？2010年底普查人口只有13.397億。才短短幾年的時間，預測偏差即達2000萬人口。在整個“十一五”期間，規劃的人口增量為5244萬人，比實際增長的3418萬人高出53.4%。按人口學家黃文政的說法，連續兩次對短短5年的變化的規劃都可以高出50%以上，“哪有任何預見性可言？”

　　總和生育率這樣基礎的數字，計生委能把統計局的1.22調整為1.8

　　人口數據預測，是國計民生的一個基本，存在如此巨大的問題，原因何在？恐怕不能用客觀調查條件難、人口學者水平有問題來搪塞。2000年，統計局全國第五次人口普查數據顯示，中國人口總和生育率已低至1.22。然而，當時的國家計生委認為該數據存在“嚴重漏報”，于是將總和生育率大幅調整為1.8。而此后連續多年，國家統計局與國家計生委兩個部門公開的統計數據，一直都在“打架”，計生委基本上就完全否定了統計局數據，堅持認為總和生育率仍然很高。有獨立的人口學者認為，“除統計方法存在差異或誤差外，不排除利益相關方人為提高了某些統計數據。”

　　不管什么原因，民眾們看到的人口數據和人口預測數據，只能用混亂和不準來形容。

　　可即便如此，衛計委最新口徑仍是“單獨兩孩政策基本符合預期”

　　然而，事情的荒誕之處在于，即便有些地方已經承認單獨兩孩效果“遠遠不如預期”，這仍然不是被國家衛計委官方認可的結論。甚至是，在11月5日國家衛生計生委例行新聞發布會上一位官員已經承認“提出申請的是70多萬，這確實和預期有一些差距”的情況下——11月18日，國家衛計委另一次例行新聞發布會上，發言人宋樹立仍然表示，“截至今年9月底，全國有80多萬對單獨夫婦申請再生育，總體評判是，政策實施開局良好、運行平穩，基本符合預期。”

　　這“基本符合預期”從何而來，頗讓人感到困惑。也許只能通過人民日報在8月29日發的《全面放開單獨兩孩政策會帶來不利因素》這篇社論去找答案。這篇文章提到：

　　“單獨兩孩政策實施后，有些人以為，我國計劃生育政策要全面放開了，計劃生育工作可以不用搞了。那么，是不是這樣呢？這種看法是不準確的。調整完善生育政策，不等于放松計劃生育工作。這是因為在未來相當長的一個時期，我國人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的沉重壓力不會根本改變，人口與資源環境關系持續緊張的狀況也不會根本改變。這就決定了我們必須堅持計劃生育基本國策不動搖，堅持計劃生育工作常抓不懈。從當前來看，調整完善計劃生育政策，必然會帶來一些人口發展的新問題、新挑戰，從一定意義上說，計劃生育工作任務更重了，不但不能削弱，還要進一步加強，以確保政策穩妥扎實有序推進。”

　　公共政策的決策過程不應該這樣

　　說到底，計劃生育、單獨二胎，都是公共政策，是政策就有可能出問題。因此施政務必謹慎，與國計民生密切相關的政策，更是應該反復論證檢討回顧。在人口數據和預測數據有這么多問題的情況下，已有政策是否合理，或者參與制定政策的學者學術水平是否足夠，都是應該質疑的。關心人口問題的學者很多，甚至有諾貝爾經濟學獎獲得者這樣的權威，那為何非得長期采用某一派的說法？如果政策效果不理想，與實際需求有偏差，又能否問責？

　　不是說誰制定的公共政策就一定好，但要想公共政策盡量少失誤，就應該增加透明度，增加聽證和辯論，增加對反面意見的認真考慮。在人口政策這樣的重大問題上，更應該加強決策程序方面的考慮，如人口學者王豐所說，以“避免家庭和個人繼續做無謂的犧牲，避免對國家和民族造成無法挽回的重大損失。”

　　在這方面，先進地區的經驗完全應該學習。例如在國家電視臺上，讓官員、學者、代表、委員等等對重大政策進行討論、辯論或者解釋，讓民眾充分了解、關注這一問題，以便對政策做出回應。像日本NHK就有定期的“周日討論”，讓高級政府官員和反對派辯論提高消費稅這樣的重大議題，美國的公共電視臺PBS，還會播放智庫交鋒這樣的節目，以便讓民眾更好了解某個政策。這種做法無疑是有益處的——例如民眾在更多地了解生育政策的區別后，會更謹慎填寫有關生育意愿的問卷，把更準確的信息傳遞給決策者，減少誤判，等等。

　　結語

　　單獨兩孩效果不如預期，由此帶來的人口問題值得擔憂，但更重要的是，需要有對政策糾偏的辦法。