《居住證管理辦法》結束了29天的公開征求意見，這是戶籍制度改革的重要一步。從內容看，其許諾的9項基本公共服務、6項便利無疑是進步。但居住證能否改變中國2.45億流動人口的生存現狀，尚有地方、部門利益要協調。

　　夜晚7點，北京四環邊上的一家小店。

　　老板趙大明正倚著冰柜看電視，邊上，一道簾子將10平方米的店鋪與生活空間隔開。聽聞一種新的居住證或將推出，符合居住半年、有穩定住所等條件即可辦理，他并不相信：“真有這樣的證，全國的人不都跑來北京了？”

　　這一天，1月2日，國務院法制辦結束對《居住證管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）公開征求意見，歷時29天。

　　介于戶口與暫住證之間的居住證制度，北、上、廣、深等一線城市多年前早已自發探索。征求意見稿的一大突破在于，試圖將該制度推廣到“設區的市級以上城市”——全國285個地級市中，僅4個沒有設區。

　　趙大明難以置信的邏輯，也是某些地方政府長期以來的做法。在調控城市人口規模的思維中，對流動人口的社會福利加以限制是常用手段。

　　按照國家衛生和計劃生育委員會2014年11月發布的報告，到2013年末，全國流動人口的總量為2.45億，超過總人口的六分之一。

　　多位受訪學者告訴中國青年報記者，征求意見稿許諾的9項基本公共服務、6項便利無疑是進步。但居住證能否改變2.45億流動人口的生存現狀，尚有地方、部門利益要協調。

　　“它其實是希望在戶籍之外找到一個新的載體，用來承載流動人口的權利和福利。”復旦大學社會發展與公共政策學院教授彭希哲認為，這是朝逐漸剝離戶籍福利的方向走，“就中國目前來說，這是正確又相對容易實現的事情。”

　　令人擔憂的隱形限制

　　根據這份由公安部起草的征求意見稿，公民離開常住戶口所在地，到其他設區的市級以上城市居住半年以上，只需符合“有穩定就業、穩定住所、連續就讀”3個條件之一即可申領居住證。

　　趙大明對如此低的申領條件不敢相信。他從北方某省來京謀生已15年，2004年前后開了一家食品店。那時，北京已經推行《北京市工作居住證》，持證者可享受京籍居民才有的部分待遇，如購房、上車牌。

　　該證申領十分嚴格，不僅本人須有學士以上學位，須提交社保、納稅等資料，連所在單位也要具備一定資格。“我沒有繳社保。”趙大明沒申領到工作居住證。

　　在全國范圍內，居住證大致分為兩類，一類側重于吸引中高端人才，往往對學歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制；另一類側重提供公共服務，對流動人口素質的要求相對較低。

　　北京的工作居住證顯然屬于前者。并且，申領條文背后暗藏的隱形限制還更苛刻一些。

　　2014年底，《北京日報》刊登了一則讀者來信，詢問辦理工作居住證對繳納個稅數額是否有規定。北京市人力社保局答復稱，個人薪酬是衡量人才價值的重要市場性指標，申領者個人薪酬至少應高于本市平均工資。2013年度，北京市職工月均工資為5793元。

　　劉威也遭遇到一項隱形限制。他供職于北京一家中央直屬事業單位，符合學歷、社保、納稅等條件，但2012年申領工作居住證時也遭拒絕。他找不到被拒的條文依據。

　　這一現象在2003年就已發生，據《京華時報》報道，單在網上審批首日，北京市西城區就有52家單位申請被拒，全為中央駐京單位。不能辦的原因是北京市的人事權限不夠。

　　劉威擔心，這一回，條文中只列了4個簡單條件，會不會又有一些其他隱形限制？

　　中國青年報記者走訪了多位非本地戶籍的居民，他們普遍對隱形限制表示擔憂，個體戶、創業者、務工人員算不算“穩定就業”？租房、借宿親戚家算不算“穩定住所”？多久才算“穩定”、“連續”？

　　另一個擔憂則是，除了征求意見稿的4項條件之外，地方政府會不會另設更高的門檻？哪一級政府有資格制訂本行政區域內的實施細則？

　　盡管存在不足，但在多位學者看來，這份“申領資格低門檻、廣覆蓋”的征求意見稿，進步著實不小。

　　北京市政協委員、北京大學社會學系教授陸杰華表示，征求意見稿是對十八屆三中全會提出戶籍改革的具體落實，“國家沒有出臺規定，各地很難自己出臺，缺乏上位法。征求意見稿順應了人口流動的趨勢，是一個里程碑式的轉變。”

　　彭希哲也認為，這樣的改革是一個正確的方向。

　　暫不能實現“同城同權”

　　雖然名稱都叫“居住證”，但征求意見稿所言的居住證，其附帶的福利并不比地方自行探索的居住證要多。若想與戶籍人口立即“同城同權”，也并不現實。

　　征求意見稿承諾的基礎公共服務共9項：免費接受義務教育；平等享有勞動就業權利；基本公共就業服務；依法參加社會保險；繳存、提取和使用住房公積金；基本公共衛生服務、計劃生育服務和獎勵優待；公共文化體育服務；法律援助和其他法律服務及國家規定的其他基本公共服務。

　　此外另有6項便利：按照國家有關規定辦理出入境證件；機動車登記；申領機動車駕駛證；報名參加職業資格考試、申請授予職業資格；辦理生育服務證及國家規定的其他便利。

　　“它希望提供的公共服務盡量向戶籍人口靠近，但嚴格意義來說做不到。”北京大學人口研究所教授喬曉春坦言，如果提供的服務能與戶籍人口一致，“那就不需要居住證了，直接給戶籍就完了。”

　　9項基礎公共服務中，最引人關注的顯然是子女“免費接受義務教育”。事實上，即使沒有居住證，這也已在部分地區實現。趙大明表示，他的女兒正在北京的學校借讀。

　　但趙大明更看重的是，女兒能否在京參加中考、高考。答案是否定的。

　　“隨遷子女在當地參加中考和高考的資格”，嚴格來說，并非9項基礎公共服務之一。征求意見稿將其納入了“國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門應當積極創造條件”來實現的內容。

　　同樣列入“應當積極創造條件”的，還有中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助、居民委員會選舉、人民調解員選聘等8項權利，以及在居住地享受換領、補領居民身份證，辦理婚姻登記等兩項便利。

　　換言之，這些“應當積極創造條件”實現的，未來未必能在所有地區立刻給持證者兌現。

　　不過，在一些省份，如果公民獲得門檻較高的居住證，他們已能享有前述部分權利。彭希哲舉例，北京、上海限購商品房時，都曾規定持有某種居住證且符合參加社保、繳稅的年限，即可享受戶籍人口一樣的待遇。征求意見稿所言的居住證沒有特別列出這項優待。

　　“目前外來人口能夠享有的社會福利正在不斷增加，但政府提供的貧困救助是完全按照戶籍來的，即使有工作居住證也不行。”彭希哲介紹。

　　喬曉春表示，此次征求意見稿由公安部提出，但理論上，公安部難以完成這件事情，因為戶籍制度與政府的公共服務體系是完全聯系在一起的，“因此，作出決策的一定是政府，而不是某個部門”。

　　“一旦改革戶籍制度，包括建立新的居住證制度，勢必涉及到各個部門。”喬曉春坦言，戶籍改革時，如果與戶籍制度掛鉤的政策如醫療、計生等等還未與戶籍完全脫鉤，就特別需要各部門與新的戶籍政策相協調。

　　“我們現在是先改戶籍制度，后調整各個部門的政策，但嚴格來講，應該是先改各個部門的政策。”喬曉春認為，讓各部門先改自己的政策并非易事。